一、引言

众所周知，现代民族国家的领域范围是按照边界来确定的。但是民族国家兴起至今不过三百余年，在此之前世界各国在陆地鲜有明确划定的国界线，遑论海洋边界。随着19世纪以来欧洲势力在全球范围的扩张，才逐步造就了一个有着明确边界的世界。①在这个过程中，中国自清末以来也逐步从传统的“天下秩序”转型到民族国家。②东南亚国家则于二战后不久结束了殖民统治，陆续继承了原先宗主国为之确定的边界，最后都普遍建立了具有明确主权和领土边界的民族国家。③有学者指出：“中世纪到现代民族国家的转变有三个主要特点，即领土权威的同质化、政治边界的线性化、非领土的权威弱化或消亡。”④上述转变都体现在代表空间信息的地图上，现代国家借助于地图表达了它们对于政治空间、组织和权威的看法，从而也塑造了新国际关系的观念，即国家之间相互的结构关系都是以排他性的领土主权为特征，作为主权国家它们又都是平等的，至少形式上或者理论上如此。

中国南海U形线⑤及其相关地图对于维护中国在南海主权、主权权利和管辖权等具有十分重要的意义，⑥但同时也面临诸多质疑。⑦比如，印度尼西亚在2010年7月8日的照会中指出，“印尼密切关注上述有关‘九段线’地图的争论。然而，到目前为止，对于这些断续线的法律基础、地图制作描绘方法以及地位等均没有明确的解释……2009年5月7日第CML/17/2009普通照会所附的九段线地图⑧显然缺乏国际法基础，无异于颠覆了1982年《联合国海洋法公约》。”⑨比利时著名海洋法学者埃里克·富兰克斯则认为，中国故意使用海洋法公约中没有的语词，如“附近海域”(adjacent waters)、“相关海域”(relevant waters)来模糊其在南海的权利主张。中国地图比例尺过小，缺乏必要的图例，不够精确，中国是国际海道测量组织的成员国，却不遵守该组织制定的关于领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及渔区等国际海洋边界专门的制图规范。⑩中国的U形线地图前后缺乏一致性，有时为11段，有时为9段，有时又是10段，而且不同的地图上各段的具体位置也有差异。U形线明显缺乏中立性，反映的仅仅是中国单边的立场，很难说照顾到了南中国海周边其他国家的关切与利益。中国的南海U形线地图没有得到周边国家与国际社会有效的承认或默认。他还认为，U形线主张是如此不正常，与20世纪30—60年代一般国家实践相差如此之大，很难想象南海周边国家对于这样一种极端的、例外的主张会加以默认。(11)即便当时没有提出抗议，也是由于中国早期的主张十分模糊，周边国家不清楚其真实含义到底为何等原因所造成的。(12)富兰克斯还列举了越南自1998年以来对中国提出的各种抗议，试图说明越南对于中国的南海U形线地图不存在承认或默认。

尽管中国的南海地图与相关主张面临着大量的质疑与挑战，但是我们却缺乏具体而有针对性的研究，有的只是简单运用“自我话语”对这些质疑与挑战进行简单否定，还有一些则干脆置若罔闻不管不顾，这种研究上的鸵鸟心态，不仅在一定程度上使得我们自身陷入自说自话的状态，也使得我们在国际上慢慢丧失了话语权。(13)正如著名学者郑永年指出，“之所以输掉这场国际舆论战，是因为多年里，当中国沉浸在自己构建的和平崛起的话语体系时，而有关国家已经做了最大的努力，在国际舞台上作了充分的准备……中国自己则因为并没有作什么而感觉到冤枉，这主要是输掉了话语权的缘故。”(14)这样一种舆论环境，既不利于中国维护自身正当的国家权益，也不利于本区域的稳定与和平发展。

如何避免鸵鸟心态，以一种更加开放的姿态，系统梳理中国在南海的历史性权利主张面临的主要挑战与质疑，从法理上，特别是从地图证据效力的角度进行研究，作出必要的澄清与妥善回应，是当务之急。(15)本文主要围绕有关南海U形线地图的证据效力的争论，特别是针对2012年富兰克斯等在《亚洲国际法杂志》上发表的《南中国海的点与线：地图证据法律视角下的透视》一文(16)，结合国际司法判例与地图证据法原理，对南海U形线地图的证据效力进行阐述，以期回应质疑与驳斥错误观点，防范与减少国际社会有意无意地误读，从而改善中国的国家形象，增进相关国家之间的理解和信任。

二、地图证据效力的一般原理

地图是从俯瞰的视角对于地球表面的一部分或全部所做的图形描绘。它是空间信息的极佳载体，也是人们了解世界的重要窗口，同时也可以承载一定的政治与法律含义。(17)地图可能预示着一个国家对于领域范围的一种普遍的认知和确信。(18)地图所蕴涵的最重要政治信息就是边界，官方正式地图可以标绘出一个国家主权所辖领域的范围。所以在国际划界纠纷中，地图是一种经常被提出并且在国际司法过程中加以使用的证据。(19)

在涉及领土主权以及海域划界争端的案件中，由于地图能够鲜明、直观地印证或反驳有关国家的权利主张等特点，当事国往往十分重视地图证据的作用。但是由于地图的精确性与可靠性取决于其信息来源的精确与可靠与否，而且地图制作可能存在不准确以及标准多样性等特点，(20)所以，一般而言国际司法机构在判断地图的证据效力时通常十分审慎，极少有仅仅基于地图就做出裁定的。(21)比如胡伯法官(Max Huber)在“帕尔马斯岛案”仲裁裁决中指出，“在运用地图决定主权问题时必须尽最大的审慎，除非地图是一份法律文件的附件，一般情况下地图只是提供一种非常间接的关于承认或放弃权利的提示。”(22)这种审慎的立场获得了较多赞同，不少权威学者也采纳了这样一个观点。(23)在国际司法实践中，地图通常被视为一种传来证据而非原始证据，是一种环境证据而非直接证据。

(一)地图通常被认为是一种传来证据

除了前文所述地图构成国家意志直接、清晰的表达，一般情况下，地图只被认为是一种二手的传来证据，起到补强和说明、印证其他证据的作用，仅仅具有较弱的证明效力。(24)绘制地图依赖大量的基础信息，如“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集的过程中所获取的各种数据与信息”。(25)如果地图的信息来源不能确定，或者来源信息的精确性与可靠性受到质疑，或者缺乏其他证据材料的说明与佐证，这些都会对地图证明效力产生比较大的影响。(26)胡伯法官在“帕尔马斯岛案”裁决中进一步指出，“即便是地图被众多人普遍接受，但如果这些地图的来源信息不明确，而且与既存的相关法律事实相抵触，仲裁庭仍然不能赋予这些地图任何证据效力。”(27)事实上，根据“最佳证据规则”，(28)传来证据也只有在原始证据毁损、灭失、不能获取的情况下，才能作为替代证据。不过应当指出，在国内法上，“最佳证据规则”通常与证据的可采性相关。(29)但是，在国际法上最佳证据规则与其说是可采性问题，不如说是更与证明力相关。因为国际司法中对于证据问题仅仅只有一些比较宽泛的原则性规定，缺乏证据采信、排除以及衡量的系统规范。国际法庭通常不会简单地排除某些证据，而是倾向于对所有证据进行综合权衡与认定，这也造成国际法庭在判断证据问题上具有比较大的自由裁量权。(30)

(二)地图一般被认为是一种环境证据/间接证据

在大多数情况下，地图是一种环境证据。因为仅仅从地图本身往往无从判断国家的意志与关切，而且地图真实性、可靠性与关联性有待于在再重建事实的过程中结合其他证据进行综合判断，以确定其功能与证明力的大小。(31)地图自身不足以证明法律权利的存在，法庭之所以赋予地图某种价值是因为地图能与其他证据相互印证，形成确证。(32)只在少数情况下，比如地图作为一份正式法律文件(比如条约)不可或缺的组成部分，直接反映并且清晰地表达了国家的意志与关切，成为国际法上领土与海洋权利的来源，从而在国际法上有很强的证明力，可以成为法庭裁判一个坚实的基础，并具有决定性的意义。

综合上述，由于地图一般被认为是一种传来证据与环境证据，地图证据可能会产生误导与偏见，但其鲜明、直观等优点也同样明显。所以，在提供地图证据时，不能忽略对地图的相关制作背景与说明文字的收集与整理。这些材料对于说明、理解地图如何构思和绘制、绘制地图的目的以及作何用途等背景信息有重要意义。并且，这些材料有助于判断地图是否客观、精确，特别是对于分辨地图在制作过程中如何反映边界标志具有助益。(33)再者，调查记录、田野实地记录、航空图像以及制图过程中的现场人工简图及其复制品、中间的绘图草案等等，常会揭示地图之外的信息，往往具有较大的价值。(34)

三、影响南海U形线地图证据效力的主要因素

(一)地图是否清晰反映国家意图

地图能否清楚地反映国家意图，对于法院最终判定地图的效力有着举足轻重的影响。比如在布基纳法索/马里边界纠纷案中，国际法院指出：“当然，在某些情况下地图可以确立领土权利，但是地图的效力并非由于自身的内在特点所决定，而是因为这类地图在类型上属于相关国家意志的客观表达。比如，地图被作为附件放入官方的文件中，而且成为该文件不可或缺的一部分。”(35)

富兰克斯认为：“中国政府的主张并不符合意图清晰的有关标准，学者对于U形线存在多种解释，中国在2009年5月7日的照会即为明证。该照会除了句子结构混乱、术语含混不清，更令人感到困惑的是，使用了诸如‘相邻水域’、‘相关水域’等海洋法公约中没有的概念。而且，中国国内立法也未对U形线作出明确的解释。可见，中国是故意加剧这种模糊性。即便能挖掘中国地图背后的意图，其法律意义也不应该被高估。”(36)

富兰克斯还进一步认为，2009年5月7日中国政府的第CML/17/2009号照会所附的南中国海地图，地图中的U形线含义不清、意图模糊，无论是把U形线解释为领土的主张抑或海域的主张，都缺乏明确性。如果继续将此作为官方政策的一部分必然带来问题。(37)

客观分析，中国对于南海岛礁的主张是明确并且一贯的，但是对于海域的主张的确存在一定的模糊之处。事实上，无论是1947年南京国民政府时期公布的“南海诸岛位置图”(38)，还是1958年中国政府发布的《关于领海的声明》，抑或是1992年的《领海及毗连区法》，均明确指出：中国的领土包括南海的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。(39)

中国对南海海域的主张存在一定的模糊性，但造成这种情形有其特殊的历史背景。首先，《联合国海洋法公约》没有妥善地处理历史性权利问题。尽管公约在第15条和第298条第1款(a)项提到了历史性所有权(historic title)，第15条第6款规定了历史性海湾(historic bay)，第51条涉及传统捕鱼权(traditional fishing right)，但是对于何谓历史性权利以及历史性权利具体的内涵与外延均未置喙。其次，国际法学说上对于历史性权利问题也没有形成一致的见解。比如布鲁姆认为，历史性权利是指国家拥有对于某地或者某海域的权利，该权利不是依据一般的国际法获得，而是基于一系列的历史过程与基础，包括作为、不作为以及相关的行为模式等所产生的一种累积的效应，由此产生的历史性权利也被认为在国际法上是有效的。(40)也有人认为，国家取得历史性权利是通过一国或多国积极有效地行使这些权利，并且获得有关国家的默认，这几乎等同于历史性水域的概念。(41)所以布歇认为：“历史性权利”(historic rights)是从“历史性水域”(historic water)、“历史性海湾”概念发展出来的。(42)从“历史性海湾”延伸到“历史性水域”，再到“历史性所有权”、“历史性权利”，表明相关的法律概念随着国际实践的发展被不断拓展，到今天也仍未定型。再次，中国作为一个文明古国，南海秩序是传统亚洲秩序的一部分，试图简单地依据西方的国际法来理解与解释U形线，存在缺陷。正如邹克渊指出，即便是民国时期中国官方发布的南海U形线地图，也比《联合国海洋法公约》要早半个世纪，比《1958年日内瓦海洋法公约》也要早10年，线内的历史性权利不能简单地予以轻视。(43)

可见，中国南海U形线地图以及对U形线内水域的主张存在模糊性，主要是由于海洋法本身尚不完备，有关历史性权利的国际法理论与学说也存在缺陷，缺乏统一的标准所造成的。即便中国现在绞尽脑汁欲待言说，可能一时间也还找不到更合适的语汇，只能笼统称之为“历史性权利”。此外，必须指出，中国正通过其国家实践努力对此作出澄清。(44)但这有赖于国际社会的共同努力，通过订立新的国际公约或议定书，对海洋法公约加以补充完善，以澄清历史性权利的内涵与外延。

(二)地图是否精确

富兰克斯质疑道：“U形线缺乏图例，而且中国在照会中的文字也是费解和不明确的。更令人困惑的是中国系国际海道测量组织的成员，但却未能按照该国际组织的制图标准来制作地图，而该制图标准的目的就是为了地图清晰精确。”(45)“造成中国地图不准确的另外一个因素是比例尺过小。”(46)他认为，中国南海断续线似乎并不符合国际海道测量组织制定的关于领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及渔区等国际海洋边界专门的制图规范。(47)

的确，精确性是判断地图证据价值的一个重要方面。布朗利曾指出，在判断地图的证据价值时，地图的证明力和其技术上的精确度具有相关性。(48)在前文提及的布基纳法索/马里边界纠纷案中，国际法院也认为：“地图作为证据的证明力大小取决于诸多的因素。其中有一部分取决于地图在技术上的可靠性。特别是在20世纪50年代以后，航空和卫星摄影技术的发展，使得这个因素增强了。”(49)

2002年1月1日，厄立特里亚与埃塞俄比亚边界委员会在划界决定中提到：“大多数地图比例尺太小，或者缺乏细节，造成了事实方面模糊不清。小比例尺的地图造成待证事实成为一种推测，而非直接的反映，故不可能有太大的法律或证据价值。”(50)的确，如果地图比例尺太小，可能难以清晰地显示出特定系争区域的归属，如果足够大，则可以显示争议区域的诸多细节。另外，在萨尔瓦多/洪都拉斯边界纠纷中，国际法院就曾感叹比例尺太小，“洪都拉斯的第二张地图制作于1804年，该图显示了……的位置，但是由于比例尺不够大，不能根据地图判断出戈阿斯科兰河(the River Goascoran)最后一段是属于萨尔瓦多还是属于洪都拉斯。”(51)随着现代制图技术的发展，人们对地图精确性提出了更高的要求，法官也可以借助新的技术手段对地图精确与否进行审查。(52)

必须指出，首先，中国南海U形线是一条未定海上边界线，早在1947年即由中国政府正式划定，并于1948年初公之于众。(53)一般而言，地图越精确越好，但是由于是未定界，中国所划是周边各国与南海岛礁之间大约中线的位置，尚有待与周边邻国通过双边谈判最后确定，比如通过中越北部湾的划界谈判，就确定了北部湾湾口内的中越海上边界，其他部分的海域划界则有待与有关国家进一步谈判加以解决。其次，尽管是未定界，但是1948年公布的《南海诸岛位置图》上也标有经纬度，可以基本反映中国的立场与主张的范围，应该认为具备足够的精确。再次，尽管这份地图是中国政府在2009年5月7日作为第CML/17/2009号与第CML/18/2009号照会的附件递交到联合国的，但是其依据的却是1947年中国政府绘制的《南海诸岛位置图》。诚然，有关成员国海上边界的画法，应当依照海洋法技术问题咨询委员会编制的《海洋法公约技术问题手册》(Manual on Technical Aspects of the UN Convention on the Law of the Sea，下称“TALOS手册”)(54)与国际海道测量组织海图规范(下称“海图规范”)(55)的相关规定，但是，公约技术问题工作组1985年10月2日至4日在摩纳哥召开第一次会议，方才启动TALOS手册的编制工作。海图规范中涉及海域界限问题的B-440国际分界线与国家界限(International Boundaries and National Limits)最早也是在1987年6月颁布的。(56)这些文件均远远晚于中国政府最早公布U形线的时间，富兰克斯以事后的规范来质疑之前的行为，违背了法律不溯及既往的原则。就富兰克斯所提的2009年第CML/17/2009号照会中的附图而言，由于中国主张的U形线内的水域既非领海、也非单纯的渔区或专属经济区或者大陆架，而是主张一种特殊的历史性权利，TALOS手册与海图规范中也并无涉及历史性权利界限画法的规范。海图规范B-440.3部分明确指出，海上划界存在争议的不得使用代表国际海上边界的“N41符号”的画法，即交叉使用“＋－＋－＋－＋－”(交替使用品红色的加号和减号)的方法。可见，将国际海道测量组织的有关规范适用到这样一条未定的海上边界线并不恰当。

概言之，尽管一般而言用于划界的地图越精确越好，但是地图的目的在于反映国家的立场、确定主张的范围，如果基本上能够达到这个目的，就应该认为具备足够的精确。

(三)地图是否前后一致

地图应当前后一致，否则无从辨认国家的真实意图。当公布的地图前后不一致，可信度会打折扣，同时可能会涉嫌违背“禁止反言”(Estoppel)的原则。1999年国际法院在博茨瓦纳与纳米比亚之间卡西基利/塞杜杜岛案中指出，“鉴于提交的地图中有不确定和不一致的地方，法院不能就涉案的地图本身得出结论”。(57)这在某种程度上表明了国际司法机构的立场。基于此，富兰克斯认为：“中国的U形线地图前后不一致。比如1947年的中国官方地图所划定的U形线共有十一段线组成，但是到了1953年以后变成了九段线，在2010年10月21日中国国家测绘地理信息局开通的天地图上，台湾北部与日本那国岛之间增加了一段，同时北部湾的两段被神秘清除，对于这些包括最近新添加的一段，中国都没有任何说明。”(58)

但这是否意味着国家前后制作的地图需要保持一种绝对的一致，这是不无疑问的。笔者认为，问题的关键在于先后的“不一致”是否会影响到法院就涉案的地图推断出合理的结论。事实上，地图前后一致的要求并非绝对，除非是简单复制，一般情况下由于制图人、制图条件的不同，最后绘制的地图都可能会出现一些差异，特别是当地图的出版机构、绘制人、制图标准，甚至国家政权也发生更迭的情况下，这些都可能影响到地图的制作。正如艾哈迈德·阿布—埃尔—华发指出，“地图的前后一致要求并非绝对，但是应当保持基本上的一致性。”(59)

1953年之后，十一段线调整为九段线是因为中国将白龙尾岛让与越南后，将北部湾海域的两条断续线删去，而且中越双方2000年12月已经签订了《中越关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，完成了北部湾海域划界，从而在该海域以正式的海上边界线取代了原来的两段断续线。至于天地图上中国台湾北部与日本那国岛之间的那一段线是中国与日本的界限，系在南海之外，原本就与南海主张无涉。可见，中国第CML/17/2009号照会所附地图与1947年的地图(11段线)、1951年的地图(11段线)、1953年的地图(9段线)、2010年的地图(10段线)是基本一致的，中国政府的基本立场本身并未发生变化，更不是前后矛盾或立场发生不利于对方的重大变化。(60)U形线基本上都是位于中国南海诸岛与相邻各国海岸的大致中线位置，我们基于这些地图可以客观精确地辨别南中国海各国的海洋与政治边界。

(四)地图是否中立性

地图的证明力某种程度上也取决于其制作者是否中立、权威，以及制作当时的情境。一般而言，地图如果是由客观中立的专家绘制的，其证明力会增加；相反，如果地图是在争议的一方授意之下制作的，则某种程度上有可能会被认为是可疑的。小田滋法官1999年在博茨瓦纳与纳米比亚之间卡西基利/塞杜杜岛纠纷案中指出：“政府机构制作的地图，尽管具有表明其对于某一特定区域的领土或主权问题的立场，但是仅此并不能决定系争领土的法律地位，因为地图通常只表明国家的主张，而且往往是最大化的主张，并不必然能说明其主张的正当性。”(61)可见，地图的证明力的确与其中立性相关。(62)

可能基于这一点，富兰克斯质疑道：“U形线明显缺乏中立性，如前所述，它是中国国民政府时期的内政部为了重申中国的立场，更新中国地图，由政府部门组织人员绘制的，这样一种单边的立场很难说是反映了南中国海周边其他国家的利益。不应该忽略，这种情形下，精心挑选的绘图人员可以为了欺骗的目的进行作弊：这种地图与其说是可以接受的边界，不如说是一国的单方面主张。此后那些不知情的制图人员的复制不过是错误的重复，尽管可能造成相互一致的假象。”(63)

笔者认为，地图的中立性要件与承认要件具有相关性，应当结合起来判断。一般而言，地图总是特定国家制作的，表达该国的主张与立场，这本身无可厚非，如果该地图同时又得到有利害关系国家的承认，通常就表明制作者考虑到了国际社会特别是相邻国家的关切，毫无疑问就具备相当程度的客观性。如果仅仅因为地图是当事国制定的，就认为它缺乏中立性，一概予以否定，也并非是一种妥当的办法。在比格尔海峡仲裁案中，仲裁员就曾经指出，“虽然地图出自于当事方之外的来源，并不必然使得地图更加精确、更加客观。但至少在表面上，中立的制图者的独立地位使地图更具价值，除非他们仅仅是复制当事方地图，或者是在当事方的影响之下，或者是明显基于政治意图迎合某一当事方的要求，如果不存在上述使其丧失独立立场的情况下制作的地图，对于相关边界的确定则具有比较重要的意义。因为在某种程度上，这样的地图反映了当时社会的一般观念；如果它们相互矛盾，则表明当时缺乏这样一种一般观念。”(64)

(五)地图是否得到国际社会特别是周边有利害关系国家的承认或默认

一国在较长时期内对他国公开出版发行的、与自身主张不符的地图，从未提起外交抗议表示反对，也未在合理期限内将该等事项提交适当的国际组织或国际法庭，可能会被国际司法机关认定为对这种政治地理边界存在默认。比如，厄立特里亚与埃塞俄比亚边界委员会曾指出，地图本身或许只有比较弱的法律效力，但是假如能够符合其他条件，比如构成了承认，则具有重大的法律意义。该委员会还进一步指出，一份由官方制作的地图，大小上也足以反映具有争议的边界区域，而且无论在该国的境内外一般都可以购买到，并可以对此进行审核，相对方如果没有任何反应或者甚至据此行为，应被视为具有重要的法律意义。(65)

但是富兰克斯却认为，对于本区域的其他国家而言，中国的南海U形线地图在2009年5月7日之前不具有对抗性。他的第一个理由是：“U形线主张是如此不正常，与20世纪30—60年代一般国家实践是相差如此之大，南海周边国家对于这样一种极端的、例外的主张会加以默认，这简直是不可想象的。”(66)理由之二为：“U形线的神秘性以及中国的意图不清晰。由于中国早期的主张十分模糊，不清楚其真实含义到底为何。毕竟只有在有关国家作出‘官方的’和‘可理解的’主张之后，抗议才成为可能。事实上，只有当U形线出现在2009年5月7日中国官方照会中，方才显而易见且可以理解，这时候抗议才成为可能。”(67)

富兰克斯还一一列举了越南自1998年以来对中国的各种抗议，试图说明越南对中国的南海U形线地图不存在承认或默认。他说，“在越南的抗议中，我们可以看到其意图明确，旨在防止中国取得权利，而且其抗议符合一贯性、不间断等要求。”(68)

但是，富兰克斯对20世纪五十到六十年代越南的地图、官方的声明与照会完全视而不见。(69)同时又对国际社会(第三方)存在大量的有关地图不闻不问。1960年越南人民军总参谋部核定出版的《世界地图》以越南文标明“南沙群岛(中国)”字样。(70)1964年越南国家测绘局(北越)出版的《越南地图集》第5幅《越南东南亚》图，用中越语音拼写东沙、西沙和南沙群岛。第16幅《越南地图》，南海诸岛在图上颜色与图上的中国着色一致，而越南本国的颜色不同。(71)1972年越南国家测绘局出版的《世界地图册》，以及1950年代越南共和国(南越)出版的《越南交通图》、《越南版图》等均未将南沙群岛列入本国版图，却以汉语拼音标明南沙群岛，这在某种程度上被视为对中国南沙群岛主权的一种默认。(72)1940年菲律宾调查统计委员会出版的多卷本《菲律宾调查统计地图集》，1950年出版的《菲律宾地图》，1969年马尼拉调查委员会、海岸和大地测量局出版的《地图集》都未将南沙群岛划入本国版图。1951年旧金山对日和约会议规定日本应放弃西沙群岛和南沙群岛。次年，由当时日本外务大臣冈崎胜男亲笔签字推荐的《标准世界地图集》第十五图《东南亚图》，就把和约规定日本必须放弃的西沙、南沙群岛及东沙、中沙群岛全部标绘属于中国，并且名称也均用中文拼写。此外，许多国家出版的地图也显示南沙群岛是中国领土的一部分，如1954年联邦德国出版的《世界大地图集》、1954—1967年苏联出版的《世界地图集》、1957年罗马尼亚出版的《世界地理图集》、1968年民主德国出版的《世界普通地图》和法国出版的《哈克世界大地图集》、1970年西班牙出版的《阿吉拉尔大地图集》、1973年日本出版的《中国地图集》等。(73)特别是其中的《哈克世界大地图集》与《拉罗斯现代地图集》还以断续线标明了中国海域的范围，尽管在画法上与中国标准的画法有一定的差别。

事实上，各国对于其他国家出版的地图一般都保持高度的警惕，十分注重收集其他国家各种相关信息，简单地以不知情为抗辩理由很难让人信服。正如布鲁姆指出：“最近有关对地图主张的抗议似乎表明，各国事实上对于文明国家出版的地图保持高度的警惕，整体上各国均会注重收集其他国家立法行为或者立法机关授权的行为，主张不知情仅仅是在极端情况下才是可以接受的。国家如欲维护其自身权利，则应当密切关注其他国家大量的官方自利行为，假如他们感到自身权利已经受到了侵犯或者有可能受到侵犯，就应当并通过国际法认可的方式对之提出抗议。”(74)

在柏威夏寺案中，国际法院对沉默与不作为可能产生的不利后果有比较明确的阐述，法院指出：“显然在这种情况下，要求泰国方面在一个合理的期限内作出某种反应，假如他们不认同该地图或者对此有任何严肃之疑问。泰国在当时以及此后的若干年中均未作出反应，因此可以推知其对地图所标边界的存在默认。能够提出反对而且必须提出，但却没有提出任何反对，构成默认。”(75)

如前所述，事实上国际社会、特别是周边有利害关系的国家，在相当长的一段时间内对于中国在南海的主张并未表达反对意见。但是富兰克斯却认为，对于中国的U形线主张能否适应“默认”规则是需要认真检讨的，因为“U形线主张如此反常，与20世纪三十到六十年代一般国家实践反差如此之大”，很难想象国际社会对这种极端不合常规的主张会存在默认。(76)但是毫无疑问，富兰克斯的这个论点在逻辑上难以成立。首先，判断是否存在“默认”是基于事实，而非基于想象，不能简单地说因为对方的观点难以想象，而遽然加以否定。其次，违背常理。一边说中国的主张极端不合理、不合规，另一边却泰然接受并安之若素，这才是不正常。

的确，国际法上的“默认”是指一国知晓或应当知晓发生了与其有直接利害关系的事件或事实，在很长的一段时间内，该国可以表达不同的意见，却保持沉默或消极地不作任何反应，并且在此段时间内客观环境与事件本身的性质含义也都未发生任何显著的变化(保持了一致性)，(77)所以默认必须具备“周知”这一要件。富兰克斯认为，在2009年中国官方照会之前，U形线不符合“周知”的要件且中国的意图不清晰，造成抗议不可能进行。(78)这种说法无疑也是相互矛盾的，因为中国在2009年5月7日前后的主张是完全一致的，如果说之后的中国主张是“显而易见、且可以理解的”，那么之前的主张毫无疑问也是如此。正如张海文指出，“对于这条完全一致的南海U形线，怎么到了2009年5月7日之后周边国家就看明白了并想起来抗议，而之前就看不懂而不知道抗议了呢？”(79)笔者并不试图否认U形线存在一定的模糊性，正如前文所述，这种模糊性很大程度上是由国际法本身不完备所造成的。富兰克斯列举了1998年之后越南的许多抗议行为，其实在此之前也存在不少，可见它也并不影响周边国家对于自身权利是否受到侵犯的主观判断。以中国主张不清晰、不明确为借口，否认南海周边国家在20世纪三十到六十年代对于中国U形线的承认或默认，既站不住脚，也难以让人信服。

四、结论

地图是世界或者区域政治变迁或重大历史事件的副产品，反映特定时期的国际关系与政治格局，具有一定程度的主观性、特别是能够影响国际局势的大国的意志因素，所以有一定的偶然性。但是制图学本身是一门科学，地图与客观地理、地貌的严格对应是其证据价值的物理基础，正如前文所述，地图是否精确、中立、客观地反映国家间意志与地理状况，对于地图的可采性与证明力会产生比较大的影响。

在涉及领土主权以及海域划界争端的案件中，由于地图能够鲜明、直观地印证或反驳有关国家的权利主张，在划界过程中的意义不容小觑，是各国都非常关注的一种证据。绘制地图依赖大量的基础信息，如果地图的信息来源不能确定，或者来源信息的精确性与可靠性受到质疑，或者缺乏其他证据材料的说明与佐证，或者未能精确、清晰地反映国家意志，这些都可能会对地图的证明效力产生比较大的影响。国际司法机构在对待地图证据时往往十分审慎，多数情况下，仅将地图视为一种传来证据与环境证据，仅起补强、说明与印证其他证据的作用，证明效力较弱。(80)

所以，学者对地图证据持一种审慎的态度，是正确的，也十分必要。但是学者所有的分析与论证都应当基于合理的怀疑与公允、中立的立场，而非出于某种褊狭的立场进行无端的指责。中国南海地图的确存在一些问题，比如存在一定的模糊性，在某些方面不够精确，不同时代的地图之间也存在细微的不一致而又缺乏必要的说明。但是综合来看，1947年中国政府在中国南海岛礁与周边国家海岸的中间位置画出的这条U形线，反映了中国权利主张的范围是中国国家意志的体现。嗣后政权更替，新中国成立，也保持了这一主张的一贯性，而且在很长一段时间内获得了周边国家的承认或默认，无疑在国际法上具有较强的证明力与法律效力。


注释：

 ①道格拉斯·诺思、约翰·沃利斯、巴里·温加斯特：《诠释人类历史的一个概念性框架》，载吴敬琏主编：《比较》，第30期，2007年，第15—62页。

②许纪霖：《天下主义/夷夏之辨及其在近代的变异》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第6期；唐君毅：《家庭、国家、天下之观念再建立序论》，载《中华人文与当今世界补编》(二)，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第616—625页。

③参见尼古拉斯·塔林：《剑桥东南亚史》第二卷，昆明：云南人民出版社，2003年，第六章到第十章。

⑤南海U形线有诸多称谓，如“传统海疆线”、“海上国界线”、“断续线”、“九段线”等等，不一而足。本文一般情况下使用“U形线”这一名称，但会根据不同情况、不同场合，使用相应的名称。

⑥2009年5月7日，中国政府在针对越南与马来西亚联合外大陆架划界申请案的CML/17/2009号照会，以及越南单独划界申请案的CML/18/2009号照会中指出：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，对相关海域的海床和底土拥有主权权利和管辖权(见附图)。中国政府的这一一贯立场为国际社会所周知。”

⑦到目前为止对中国南海政策与主张的质疑主要体现在以下几个方面：首先，认为中国至今未能澄清(抑或没有能力澄清)其在南海的历史性权利主张的性质与内涵，主要是因为中国的主张缺乏国际法依据，特别是与1982年《联合国海洋法公约》的规定不符合。中国作为公约的缔约国却不遵守公约以及相关国际法。其次，认为中国的主张缺乏历史和事实依据；中国不敢将南海纠纷提交国际法庭裁决是因为中国自觉理亏。再次，认为中国主张过分贪婪，缺乏合理性与正当性，未能顾及周边国家的合理关切。又次，认为中国主张双边谈判解决，而不愿通过多边协商方式解决南海问题，目的就是为了恃强凌弱，便于获取片面有利自身的谈判结果。最后，认为中国发展海军与海上执法力量威胁到南海航行自由等等。这些质疑以及伴随这些质疑而来的有意或无意的错误报道，造成国际社会认为中国十分霸道、不遵守国际法，随着中国的崛起必然会出现以大欺小、恃强凌弱、争夺势力范围、追逐霸权的现象。这些错误的认识与言论也为近年来日益盛行的“中国威胁论”带来更大市场，严重损害了中国的国际形象。

(14)郑永年：《南海已输掉中国活在梦中》，［新加坡］《联合早报》，2011年10月21日。

(15)根据笔者的有限阅读，中文文献仅见杨翠柏、唐磊：《从地图在解决边界争端中的作用看我国对南沙群岛的主权》，《中国边疆史地研究》，2001年第2期；张卫彬：《论地图在国际法院解决领土争端中的证明价值——析地图证据之于钓鱼岛列岛争端》，《太平洋学报》，2012年第4期；张卫彬：《国际法庭确定领土边界争端中地图证据分量考——U形线地图在解决南沙群岛争端中的作用》，《当代亚太》，2012年第3期。但是张卫彬博士的研究似乎主要着眼于地图证据可能的应用，比如在证明与确定边界位置、反驳相对方的证据、禁止反言、解释边界条约、确定管辖范围等方面的意义，对地图证据自身的可采性与证明力问题未作进一步的分析。

(16)Erik Franckx and Marco Benatar, "Dots and Lines in the South China Sea: Insights from the Law of Map Evidence", pp. 89—118.

(17)毛赞猷等编著：《新编地图学教程》，北京：高等教育出版社，2008年，第3页。

(18)比如现代中国人一直以来的认知：中国最南端是北纬4度的曾母暗沙。

(19)Hyung K. Lee, "Mapping the Law of Legalizing Maps: The Implications of the Emerging Rule on Map Evidence in International Law", Pacific Rim Law and Policy Journal, Vol. 14, No. 1, 2005, pp. 159—175.

(20)展示性证据如地图、照片、模型等，可以为口头陈述与主张提供鲜明和生动的辅助。这也使得它们在诉讼中被广泛地加以使用。但是，展示性证据由于具有不准确性、标准的多样性等特征，很有可能其误导作用大于所能提供的帮助。参见约翰·W.斯特龙主编、肯尼斯·S.布荣等编著：《麦考密克论证据》(第五版)，汤维建等译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第440页。

(21)Territorial Sovereignty and Scope of the Dispute(Eritrea/Yemen)，该案裁决文书明确指出，对所有的地图尽到最大限度的细致审核。See Decision of 9 October 1998, [2006] XXII Reports of International Arbitral Awards 209 at 296, para. 388.

(22)Island of Palmas Case(Netherlands v. U. S. A.), Award of 4 April 1928, [2006] II Reports of International Arbitral Awards 829 at 852-3.

(23)比如Ian Brownlie, The Rule of Law in International Affairs: International Law at the Fiftieth Anniversary of the United Nations, The Hague: Martinus Nijhoff, 1998, p. 156。

(24)Indo-Pakistan Western Boundary(Rann of Kutch) between India and Pakistan(India v. Pakistan), Award of 19 February 1968, Proposal of Mr. Nasrollah Entezam, [2006] XVII Reports of International Arbitral Awards 1 at 505.

(25)《中华人民共和国测绘法》第2条第2款。

(26)比如，国际海道测量组织《海道测量规范》第2章2.1条指出，“若定位精度受不同参数的影响，则所有参数对定位误差的影响均应顾及。为此，我们采用综合各种误差来源的统计方式来确定定位精度。具有95％置信度的定位误差应与测量数据一同作记录。”IHO International Hydrographic Survey Standards, Special Publication, No. 44.

(27)Island of Palmas Case(Netherlands v. U. S. A.), Award of 4 April 1928, [2006] II Reports of International Arbitral Awards 829 at 853.

(28)“最佳证据规则”有时候也被称为“原本法则”(original document rule)。参见易延友：《最佳证据规则》，《比较法研究》，2011年第6期。

(29)英美法中“最佳证据规则”主要与证据的可采性问题相关，参见上引易延友文。

(30)事实上，在有关领土主权纠纷的国际诉讼中，充斥着各种各样的证据材料，但凡当事国认为对于自己主张有利的证据材料，都会尽量提交给法院。面对如此卷帙浩繁的证据材料，如何以适当的方式进行解读，使得获取的信息尽可能地接近事实真相，这对法庭来讲是一个巨大的挑战，同时也赋予法庭非常大的裁量权。Romulo R. Ubay, Jr., "Evidence in International Adjudication: Map Evidence in Territorial Sovereignty Dispute Cases", Aegean Review of the Law of the Sea and Maritime Law, Vol. 1, No. 2, 2011, p. 287.

(31)特别是地图是一种间接证据/情况证据时，其是否可以采纳取决于其他事实的证明，以及相互之间能否“环环相扣”，形成完整的证据链。参见约翰·W.斯特龙主编、肯尼斯·S.布荣等编著：《麦考密克论证据》(第五版)，第126—127页。

(32)Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain(Qatar v. Bahrain), Dissenting Opinion of Judge Torres Bernárdez, [2001] I. C. J. Rep. 225 at 274, para. 37, para. 142.

(33)通常情况下，距离签订边界协定日期越近的地图越有价值，当然这也并非是绝对的。

(34)比如在萨尔瓦多与洪都拉斯边界纠纷案件中，没有历史上的地图指明边界之所在，但是在17—19世纪存在大量关于授予土地的文献，记载了相关的所有者(bearings)以及相互的范围与距离。

(35)Frontier Dispute(Burkina Faso/Republic of Malt), [1986] I. C. J. Rep. 554 at 582, para. 54.

(36)Erik Franckx and Marco Benatar, "Dots and Lines in the South China Sea: Insights from the Law of Map Evidence", p. 107.

(37)Erik Franckx and Marco Benatar, "Dots and Lines in the South China Sea: Insights from the Law of Map Evidence", p. 115.

(38)台湾地区“内政部地政司”网站，//maritimeinfo.moi.gov.tw/marineweb/img/南海1.jpg。

(39)1935年，中华民国水陆地图审查委员会命名了132个南海岛礁的名字，明确了最南端的曾母暗沙在东经112度、北纬4度，并且附有地图。1947年12月1日，中华民国政府内政部方域司审定并公布了南海诸岛地名172个以及南海诸岛新旧名称对照表，次日见报，并将之划归海南特别行政区管辖。1948年2月1日，内政部方域司正式出版了南海诸岛图。参见韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年；徐志良：《民国海疆版图演变与南海断续国界线的形成》，《太平洋学报》，2010年第4期。1958年中华人民共和国政府关于领海的声明(1958年9月9日全国人民代表大会常务委员会第一百次会议批准)第1条指出，“中华人民共和国的领海宽度为十二海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条第2款规定，“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”

(43)邹克渊教授认为，通常历史性权利制度对于历史比较悠久的国家有利，对于那些在二战以后新独立的国家则比较不利……中国与南海周边其他国家相比，历史最为悠久，这一事实至少能够部分解释南海周边其他国家反对中国基于九段线的权利主张。Zou Keyuan, "Historic Rights in International Law and in China's Practice", Ocean Development & International Law, Vol. 32, No. 2, 2001, p. 163.

(44)比如，2011年4月14日，中国在对菲律宾的抗议照会中表示：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。中国对南海的主权及相关权利和管辖权有着充分的历史和法理依据，对于菲律宾000228号照会所述的内容，中国政府不能接受。”//www.un.org/Depts/los/clcs_new/submission_files/mysvnm33_09/chn_2011_re_phl.pdf。2012年2月29日，中国外交部发言人洪磊举行例行记者会指出：“南海争议的核心是部分南沙岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议。需要指出的是，没有任何国家包括中国对整个南海提出主权声索。我们不知道一些人屡屡在这个问题上说三道四，到底是因为不明真相，还是别有用心？我们认为有必要在此作出澄清。”

(47)富兰克斯认为，该条线从未被精确划分，也缺乏精确的地理坐标。其实九段线是有相对精确坐标的，但是因为中国认为是未定界，所以没有公布罢了。

(49)在该案中，国际法院还进一步认为：“但是确切地说，技术上进步的唯一结果是有一个更能忠实地反映自然地貌的地图，使得地图和自然地貌之间的匹配程度日益精确。对于地名、地标以及国界或者其他政治边界并不必然比以前可靠。当然，地名信息的可靠性也会增强，但是相对要少一些，因为这有赖于实地核实，边界划线出错仍然十分普遍，特别是在这些边界区域很难进入、访问的情况下。”

(58)富兰克斯还认为：“尽管中国的断续线基本上是沿着200米等深线画的，但是该条线从来没有被精确划分，也缺乏精确的地理坐标，而且不同的中国地图似乎有细微的差异。比如，1951年的地图和附件一的地图相比，前三段有明显的不同，第一段更偏向西北，第二段更偏向西南，第三段更偏北。而且由于这是海上的界限，卫星成像也于事无补。

(69)比如，1958年9月14日，越南政府总理范文同照会中国国务院总理周恩来，郑重表示：“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明”，“越南民主共和国政府尊重这项决定”。参见《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩——评越南外交部关于越中关系的白皮书》的附件四。同时，当时的南越政府(即越南共和国西贡当局)对中国在该声明中重申对西沙和南沙群岛的主权没有作出任何反应。

(70)杨翠柏、唐磊：《从地图在解决边界争端中的作用看我国对南沙群岛的主权》。

(71)比如图中将西沙群岛标为Quan dao Tay-sa，南沙群岛标为Quan dao Nam-sa，而非今天越南所称的“黄沙群岛”(Hoàng Sa )与“长沙群岛”(Sa)。参见林金枝：《东沙群岛主权属中国的历史根据》，《南洋问题》，1979年第6期。

(72)《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》，《中华人民共和国国务院公报》，1980年第1期。

(73)特别应当指出，二战期间，尤其在1942—1945年间，由于日本曾经控制了中国南部、菲律宾、婆罗洲北部和马来半岛的沿海土地及其南部的所有岛屿，并且间接地控制了法属“印度支那”与暹罗王国，在这段时间里，南(中国)海某种程度上成为日本帝国的内湖。所以，战后日本对于南中国海诸岛归属的态度，在国际法上具有特别的意义，很大程度上可以反映这些岛屿的原来归属。1964年由日本外相大平正芳推荐出版的《世界新地图集》中的第19图有“南沙(中国)”的标注。1972年日本共同通讯社出版的《世界年鉴》记载：中国“除大陆领土外，还有海南岛、台湾、澎湖列岛及南(中国)海上的东沙、西沙、中沙、南沙各群岛”。日本《现代大百科辞典》也明确指出，中国的领土“南到赤道附近的南沙群岛”。1972年9月，日本在《中日联合声明》中表示坚持遵循《波茨坦公告》第八条关于归还其侵占中国领土的规定，实际上是再次表明了南沙群岛属于中国的立场。参见《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》以及杨翠柏：《“承认”与中国对南沙群岛享有无可争辩的主权》，《中国边疆史地研究》，2005年第3期。

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